07.06.2009

Autor*in

Peter Vermeulen
studierte Wirtschaftswissenschaften an der RWTH Aachen und an der Universität Münster. Er war geschäftsführender Gesellschafter bei der Unternehmensberatung "Culturplan", Bildungsreferent der LAG kulturpädagogische Dienste in Unna und Geschäftsführer des Kulturzentrums Weberei in Gütersloh. Er ist Dezernent für Schule, Jugend und Kultur in der Stadt Mülheim a.d. Ruhr. Zudem ist er Honorarprofessor beim Studiengang Kulturmarketing an der Hochschule Merseburg.
Ausdifferenzierung der Kulturpolitik in Deutschland

Vöööllig losge-elöst vooon deeer Eeerde

Mit Einzug der Neuen Steuerung in die Kommunalverwaltung ab Mitte der 90er Jahre witterten einige Kulturschaffende ihre Chance: Die Politik möge das "Was" bestimmen und die Kulturverwalter das "Wie". Schon lange fiel es lästig, wenn Kulturpolitik bei der Anschaffung eines Theatervorhangs über die Farbe stritt...
Die zu große Steuerungstiefe nicht Kulturbeflissener oder nur hochkulturell ausgerichteter Kulturpolitiker war ein Dorn im Auge. Außerdem war vielerorts die Einbindung in die Zuständigkeiten der Querschnittämter ein Gräuel. Abhängig vom Gebäudemanagement, von der Personalverwaltung, dem Haupt- und/oder Organisationsamt, der Kämmerei etc. war die Kulturverwaltung nicht ausreichend flexibel, um den wachsenden Anforderungen nach einem dynamischen Kulturmanagement zu genügen.
 
Durch den Wunsch nach Verselbstständigung wollte man Unabhängigkeit und Beweglichkeit erlangen. Kulturämter nannten sich um in Kulturbüros. Und die Kultur einer Stadt wurde ausgegliedert in Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH), in Anstalten öffentliche Rechts, in Eigenbetriebe oder in eine dem Eigenbetrieb ähnliche Einrichtung. Damit wurden die Kulturämter und die Kulturinstitute als Sondervermögen geführt mit starken Stellungen der jeweiligen Leitungen. Der Sonderstatus, den die Kulturverwaltungen innerhalb der Stadtverwaltungen schon immer führten, konnte so noch extensiver gelebt werden.(1)
 
Und doch hat alles Grenzen. Die oben angesprochenen Chancen teilen sich zum einen in den Wunsch, von der Kulturpolitik und zum anderen von den Querschnittsämtern unabhängiger zu werden. Die Loslösung von den Querschnittsverwaltungen ist unterschiedlich weit entwickelt worden. Die Bündelung der Kulturinstitute unter einem selbstständigeren Dach ging oft einher mit der Bündelung von Querschnittsaufgaben in Serviceeinheiten. So wurde gerne das Immobilienmanagement gebündelt. Dass Kulturimmobilien eigene Gesetzmäßigkeiten haben und zumeist einzigartig sind, wurde dabei kaum beachtet. Der Grundsatz heißt: "Immobilie ist Immobilie", egal ob sie ein Schloss, eine Burg, ein Bunker ist, egal ob sie ausschließlich als Museum, als Theater, als Stadthalle genutzt werden kann und zu anderen Zwecken vollständig umgebaut werden müsste. Ähnlich wurde zumeist mit einer zentralen Buchhaltung verfahren: der Konzern Stadt nutzt SAP, egal ob es zuvor eine ausgeklügelte Kosten- und Leistungsrechnung für die Kulturinstitute gab.
Die Liste kann fortgesetzt werden: Personalverwaltung, Personalrat viele Regelungen, Betriebsvereinbarungen, Dienstanweisungen, die dem öffentlichen Kulturbetrieb das Leben schwer machten, wurden durch Verselbstständigen nicht etwa aufgehoben, sondern fortgeschrieben.
 
Mit der Einführung einer betriebswirtschaftlichen Rechnungslegung erfolgte auch eine verursachungsgerechte Zurechnung von Kosten auf die jeweiligen Verwaltungsbereiche. Die Querschnittsämter wurden dabei aber nicht zu Dienstleistern, die sich mit Konkurrenten am Markt messen mussten, sondern sie blieben Entscheider über ihre Leistungserbringung. Die Vollkosten werden dem Verursacher weiterverrechnet, der die Leistungen bestellen und bezahlen muss und keine Wahlmöglichkeit hat.(2)
 
Unter dem Grundsatz der einheitlichen Verwaltungsführung behielten auch Kulturdezernate ihre Zuständigkeit. Allerdings ist rechtlich fraglich, welche Steuerungsmacht sie über die Leitung eines verselbstständigten Kulturbetriebs tatsächlich ausüben können.
Mit den Verselbständigungen im Kulturbereich wurde der Einfluss der Kulturpolitik auf einen Aufsichtsrat, einen Betriebs- oder Werksausschuss reduziert, der damit aber nicht notwendigerweise rein von der Anzahl der Politikerposten kleiner sein muss. Bisweilen findet sich nur eine Umbenennung: der Kulturausschuss heißt dann Betriebs- oder Werksausschuss und bleibt in gleicher Besetzungsstärke erhalten.
 
Dennoch ist der Einfluss der Kulturpolitik reduziert, wenn nur noch über ein globales Budget gesteuert wird. Jetzt geht es nicht mehr über das Wie, diese Ablösung könnte tatsächlich gelungen sein, doch es geht auch nicht über das "Was". Vielmehr versteht sich das Aufsichtsgremium plötzlich in erster Linie als Legitimationsinstanz, als Vermittler der im Ausschuss vorgestellten Themen in andere Politikfelder oder mindestens in die zugehörigen Fraktionen. Das "Was" erläutert die Geschäftsführung oder Werkleitung, die sich bestenfalls noch einen Kulturentwicklungsplan aufstellt, der politisch beschlossen wird. Kulturpolitische Steuerungsgrößen, Kennzahlen, Wirkungsversprechen finden sich zumeist blumig verbrämt, selten so operationalisiert, dass Leistungen messbar werden. Kulturentwicklungspläne in den letzten Jahren dienen unverhohlen der Absicherung, eine Tendenz, die sich bereits in den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts abzeichnete.(3) Kulturentwicklungsplanung sollte aber nicht zur Vermeidung von Einsparvorgaben betrieben werden, sondern kann selbstbewusst ein Politikfeld dimensionieren, dessen konkrete Ausgestaltung die Zukunftsfähigkeit unserer Städte prägen wird.(4)
 
Das Modell würde funktionieren, wenn es gelingt, die kulturpolitische Steuerung zu gestalten. Doch genau damit haben Kulturschaffende ihre liebe Not. Bisher ist es nicht gelungen, sich auf ein einheitliches Steuerungssystem zu verständigen. Versuche hierzu hat es genug gegeben. Mitte der 90er Jahre gab es ein groß angelegtes Projekt der Bertelsmann Stiftung, einen Kultur- Kompass zu erstellen. Doch die beteiligten Kulturverwaltungen mochten sich nicht einigen, noch wollten sich andere Städte die Vorarbeit zu Eigen machen und hier mit einem entsprechenden Steuerungssystem ansetzen.
 
Schließlich übergab die Bertelsmann Stiftung die gesamte Vorarbeit an den Deutschen Städtetag, der mit seinem interkommunalen Netzwerkprojekt (IKO-Netz) hier anknüpfen wollte. Nicht einmal eine Empfehlung des Städtetags für ein Regelwerk zur kulturpolitischen Steuerung liegt bisher vor.
 
Dabei wird dieses Defizit immer dann angesprochen, wenn Wirtschaftlichkeitsprüfungen erfolgen. Die kommunalen Organisationsämter stoßen dabei regelmäßig an die gleichen Grenzen wie alle externen Gutachter. Der Vorschlag, geeignetes Messsystem zu entwickeln, findet keine Einigkeit und ein reduziertes System Anwendung, dass dann einer kulturpolitischen Diskussion nicht mehr Stand hält. So erging es zuletzt in Nordrhein-Westfallen der landeseigenen Gemeindeprüfungsanstalt, eine Institution, die alle kreisfreien Städte nach einem einheitlichen Muster auf Einsparpotenziale durchleuchtet und dabei auch den Kulturbereich betrachtet hat. Die letztlich vorgenommene Reduzierung der Kulturausgaben auf eine interkommunale Vergleichsgröße "Euro Kulturförderung pro Einwohner" offenbart das ganze Dilemma: diejenige Stadt ist bei diesem Vergleich am besten, die gar nichts für Kultur ausgibt. Übrigens würde hieraus auch umgekehrt kein Schuh: wer am meisten pro Einwohner für Kultur ausgibt, muss nicht die beste Kulturarbeit machen. Die Stadt könnte tatsächlich sehr unwirtschaftlich seine Kulturaufgaben erfüllen.
 
Ohne qualitative Aspekte kann kein Vergleich auskommen. Doch über die Messbarkeit von Qualität kann man sich herrlich streiten und selten einigen. Eine Veranstaltung, die von 1.000 Menschen besucht wird, muss qualitativ besser sein als eine Veranstaltung mit 100 Besuchern. Eine Stadtbücherei, die mehr Medieneinheiten pro Entleihvorgang vorweisen kann als eine andere, betreibt nicht notwendigerweise eine bessere Leseförderung, sondern hat vielleicht eine andere Gebührenstruktur, weil sie vielleicht Gebühren pro Entleihvorgang, aber nicht pro entliehenem Medium erhebt. Die Beispiele lassen sich beliebig fortsetzen.
 
Wenn also weder Besucherzahlen noch Nutzungsziffern Aufschluss über Qualitäten geben können, so ist sich auf ein Steuerungssystem zu verständigen, dass mindestens in jeder Stadt für die jeweilige Situation vor Ort definiert werden müsste. Mindestziele müssten Angebot, Wirkung, Wirtschaftlichkeit, Positionierung des jeweiligen Kulturinstituts und messbare Zufriedenheitswerte umfassen, wären also als ein Zielzahlen-Mix zu entwickeln, als Public-Score-Card also.
 
Ohne Zielsysteme schweben verselbstständigte Kulturbereiche völlig schwerelos im kommunalpolitischen Raum und dienen möglicherweise in erster Linie nur den Selbstverwirklichungsinteressen der Leitungskräfte, wodurch dann nur zufällig der kulturelle Nutzen für eine Kommune potenziert würde.
 
Doch die Kulturpolitik ist in Schutz zu nehmen. Die mangelnde Wirkungssteuerung, die im Zuge der Einführung des New Public Management (NPM) erreicht wurde, gilt für alle Politikfelder. Als Schlussfolgerung einer Evaluation von Verwaltungsreformen schreibt Adria Ritz: "Damit es dabei (Anm. d.Verf.: bei der Nutzung verstärkter Evaluationen bei NPM-Reformen) nicht zu einer Informationsanhäufung ohne koordinierte Nutzung und Initiierung nachhaltiger Lernprozesse kommt, erachtet der Verfasser die Verknüpfung der Evaluation mit den zunehmend wichtigeren Instrumenten betriebswirtschaftlicher Führung als entscheidende Aufgabe zur Verbesserung der politisch-administrativen Steuerung."(5) Eine Erkenntnis, die die Richtung auch für eine verbesserte kulturpolitische Steuerung weist.
 
Anmerkungen
 
(1) vgl. Vermeulen, Peter: »Neuausrichtung kommunaler Kulturförderung«, in: Kulturmanagement & Kulturpolitik, Stuttgart: Raabe (Loseblattsammlung 2006ff.) 2007, 22 S., B 1.5
(2) vgl. Klein, Armin / Vermeulen, Peter: »Öffentliche Rechnungslegung von der Kameralistik zum Neuen kommunalen Finanzmanagement (NKF)«, in: Klein, Armin (Hrsg.), Kompendium Kulturmanagement, Handbuch für Studium und Praxis, 2. vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage, München: Verlag Franz Vahlen 2008, S. 403430
(3) vgl. Wagner, Bernd: "Kulturentwicklungsplanung Kulturelle Planung"; in: Klein, Armin (Hg.): "Kompendium Kulturmanagement"; München 2008; S. 170 f.
(4) vgl. Vermeulen, Peter: »Es geht nicht um Einsparungen, sondern um mehr Wirkung, um Effektivität. Interview«, in: TheaterManagement aktuell, Heft Dezember, 2007, S. 14
(5) Ritz, Adrian: "Evaluation von New Public Management; Bern 2003; S. 50
Kommentare (0)
Zu diesem Beitrag sind noch keine Kommentare vorhanden.